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L’instrumentalisation des commissions électorales dites « indépendantes » en Afrique

Les élections en Afrique, longtemps assimilées comme des éléments du décor qui servent à satisfaire les partenaires internationaux sont appréhendés par un grand nombre de dirigeants comme des opérations pour légitimer le statuquo. C’est dans ce cadre que l’ancien chef d’État de la République du Congo Pascal LISSOUBA affirme : qu’« On n’organise pas les élections pour les perdre ».

À partir de 1990, après la chute du mur de Berlin, l’organisation d’élections multipartites est devenue une norme dans plusieurs pays africains. Dans des pays tels que le Ghana, l’Ile Maurice et l’Afrique du Sud, des élections réussies ont contribué à consolider des institutions démocratiques naissantes. Dans d’autres pays, tels que le Libéria et la Sierra Leone, des élections crédibles ont ouvert la voie à la réconciliation nationale et au retour à un régime démocratique après des décennies de conflits armés et de guerre civile.

Cependant, des élections contestées dans des pays tels que le Kenya, le Zimbabwe, la Côte d’Ivoire et le Gabon (depuis la proclamation des résultats de la présidentielle du samedi 27 août 2016), ont engendré des violences postélectorales et accru les tensions et les polarisations des discours politiques.

L’élection c’est une procédure par laquelle un corps électoral confère un mandat à une ou plusieurs personnes qu’il choisit par son vote. L’organisation d’élections sur le continent nous apparaît donc comme une forme d’exigence pour les gouvernements ou ceux qui se réclament comme démocratique. Cette condition s’impose alors aux États pour qu’ils puissent bénéficier d’une légitimée au sein des institutions internationales selon les modes de désignation des gouvernants (démocratiques ou non).

En essayant de se conformer aux standards internationaux en matière d’élection et de démocratisation (notamment sur les questions de transparence), la plupart des pays d’Afrique ont créé des organes indépendants des gouvernements chargés d’organiser les élections ou tout simplement de les superviser. Cependant, force est de constater que la configuration de certains organes est révélatrice de l’opposition farouche entre partis politiques et crée généralement une situation d’impasse.

Dans la définition du profil des membres des commissions électorales, selon Mathias HOUNKPE et Ismaël Madior FALL « une première alternative consiste soit à ne désigner que des membres non engagés politiquement, ou, au contraire, à intégrer des personnes définies par leur appartenancepolitique ». Cependant, au-delà des deux formes de configurations, nous avons une troisième impliquant un ensemble d’acteurs issus de milieux socioprofessionnels différents. Ainsi, nous pouvons distinguer trois façons de composer ces commissions :

  1. Une composition politique: c’est-à-dire en tenant compte de la présence des partis politiques dont le risque de partialité est combattu par la création d’un équilibre entre les forces politiques (c’est le cas de la Guinée-Bissau, du Togo, du Niger, du Burkina Faso, de la Guinée, du Mali, etc. dont une partie des membres sont politiquement engagés) ;
  2. une composition dite technique: celle du rejet de toute option de composition à caractère politique et une totale neutralité (Ghana, du Libéria, de la Gambie, du Nigéria, de la Sierra Leone, etc.) ; et
  3. une composition mixte : composée généralement des partis politiques, de la société civile, du gouvernement et des magistrats.

Les pays francophones de l’Afrique ont durant des années imité le modèle français dans l’organisation des élections impliquant l’administration, comme le ministère de l’Intérieur. Et c’est seulement en 1995 que le Bénin a créé une commission électorale pour les élections. Et plusieurs autres pays ont suivis le modèle en adoptant dans la plupart des cas un modèle partisan en impliquant les partis politiques dans la configuration.

L’intérêt d’aborder un tel sujet est relativement limité aux institutions électorales pour repérer une nouvelle forme de légitimation des contestations électorales par le biais de ces commissions.

Un organisme de gestion des élections (OGE) est une institution juridiquement responsable de la gestion de certains ou de l’ensemble des éléments essentiels à la conduite des élections et à la mise en œuvre des éléments de démocratie directe, comme les référendums, les consultations d’initiatives populaires ou les votes de révocation. La politisation peut désigner l’infinie diversité des effets de cette conversion sur les acteurs et les activités apparemment les plus éloignés du jeu politique, les plus étrangers à ses règles et à ses enjeux, au point que leur légitimité soit parfois attachée à la préservation revendiquée de ce qui les en sépare.

Cependant, il est important de ne pas confondre l’administration électorale et les commissions électorales. L’administration électorale est l’ensemble des institutions qui sont impliquées dans tout le processus électoral de la détermination du cadre juridique à la publication des résultats, alors que la commission est un organe de l’administration électorale.

Dans la plupart des pays francophones d’Afrique, ces commissions électorales sont entrées dès leurs créations dans un processus de renforcement de la présence des partis politiques au sein des différentes institutions, mais aussi leurs implications, non pas en tant que simples observateurs, mais en tant qu’acteurs majeurs de l’organisation des élections (comme la Guinée) ou de leurs supervisions (comme le Mali).

Ainsi, toutes les activités sont pilotées par des représentants des partis politiques qui ont réussi à dominer le sens de neutralité qui voulait s’imposer à ces commissions électorales.

Comment ce processus de politisation a-t-il conduit à créer un espace de contestation et de conflits entre acteurs politiques ?

La politisation des organisations électorales dans ces pays à pour vocation initiale, de rendre crédible et transparentes les élections afin de lutter contre les fraudes et contestations électorales et ainsi favorise le soutien de la communauté internationale, qui participe de façon active à l’appui technique et financier des différents scrutins. Aussi, ce processus de politisation lors de la composition de ces organes traduit l’échec des gouvernements depuis 1990 dans l’organisation des élections et crée une situation de lutte partisane au sein des institutions électorales.

Peut-elle symboliser la transparence et la crédibilité des scrutins ?

Les élections intéressent plutôt les formations politiques en premier lieu. L’on peut donc aisément considérer que la présence des partis politiques au sein de ces commissions dénote au départ d’une volonté de transparence et de crédibilisation des élections. L’association de l’élément politique qui au premier rang est concerné contribue à parfaire la question de transparence. Il convient cependant de laisser deviner aisément qu’ouvrir les commissions électorales aux formations politiques, c’est courir le risque de reproduire, en leur sein, les rivalités politiques. La fonction d’arbitrage et l’absence de parti-pris, risque dans ces conditions d’en pâtir et conduit à une autre interrogation :

Quels sont les aléas de la politisation des commissions électorales.

La composition de ces organes a parue très simple et adéquate pour les processus électoraux. En effet, « toutes les analyses relatives à la réalité fonctionnelle d’une organisation ont révélé à quel point les comportements humains pouvaient y demeurer complexes et combien ils échappaient au modèle simpliste d’une coordination mécanique ou d’un déterminisme simple » comme nous l’expliquent CROZIER et FRIEDBERG. D’un pays à un autre, d’une région à une autre, suivant les variations et l’histoire, les réalités d’une institution chargée d’organiser des élections ne sauraient avoir le même poids ni les mêmes niveaux et moyens d’articulation donc les réalités ne sauraient être identiques.

CROZIER et FRIEDBERG nous expliquent dans « “Sociologie des organisations” » que si l’on admet que l’acteur individuel dans toute organisation dispose d’une marge de liberté irréductible dans la poursuite de ses activités, il devient illusoire de vouloir chercher l’explication des comportements empiriquement observables dans la rationalité de l’organisation, dans ses objectifs, ses fonctions et ses structures, comme il s’agissait là d’un ensemble de données auxquelles les individus ne pourraient plus que s’adapter et qu’ils finiraient par intérioriser pour y conformer leur conduite. La forte implication des partis politiques au cœur des processus électoraux n’a cependant pas dissuadé les gouvernements à rester largement impliquées dans l’organisation des élections. Cela pousse donc à une instrumentalisation des dispositifs politiques par les acteurs (représentants des partis politiques, de l’administration et de la société civile) si les principes de neutralité et d’impartialité ne sont pas respectés.

Pourtant, l’organisation comme action collective, l’indétermination des comportements humains, la liberté de l’acteur, l’indétermination inhérente au système d’action et les incertitudes afférentes, ainsi que la rationalité limitée et stratégique comme mode d’action et d’explication de l’action sont des postulats de l’analyse stratégique qui servent à expliquer parfaitement la situation de ces commissions électorales en Afrique. Et nous assistons donc à une nouvelle forme de revirement et d’éloignement de leurs missions de transparence et de coopération dans la gestion des processus électoraux.

Une administration électorale dans sa globalité formée par les membres des partis politiques, le critère de compétence n’est pas pris en compte. Ils sont envoyés parce qu’ils sont choisis par les dirigeants de leurs partis. Donc, leurs indépendances et leurs neutralités ne peuvent être présumées que de leurs affiliations politiques. En fin de compte, ils ne doivent leurs nominations que de leurs affiliations politiques. Ce qui va être prépondérant ici, c’est la hiérarchie au sein du parti, la qualité de membre, parce que c’est le parti qui décide qui va être “délégué”. Donc les critères de compétences et de neutralités ne vont pas être pris en compte, car les partis vont mandater leurs fidèles adhérents.

L’implication des partis politiques est supposée garantir la crédibilité et la transparence dans la gestion de celle-ci. Cela fut même une « exigence » de la communauté internationale pour appuyer les processus électoraux dans la plupart de ces pays. Mais en essayant d’observer aujourd’hui de près ces organes, comme cela se passe en Guinée, en Côte d’Ivoire, au Bénin ou dans d’autres pays ayant la même configuration, ont se rends compte que ces résultats sont loin d’être atteints. Au contraire, les conséquences de cette hyper implication des partis politiques ont déplacé la lutte extérieure entre les partis de l’opposition et de la mouvance, au sein même des organes électoraux.

Désormais, ces institutions deviennent des lieux privilégiés des représentants des partis politiques de manifester leurs oppositions et leurs appartenances à des idéologies différentes.

L’instrumentalisation des dispositifs politiques par les acteurs impliqués

La présence des partis politiques au sein des dispositifs établis au départ dans le cadre de la mise en place d’administrations électorales indépendantes, neutres, crédibles et transparentes a remis en cause ces principes. La lutte pour le contrôle des administrations électorales à inverser les rôles et le principe sociologique sur la domination des institutions. Les institutions censées avoir une emprise sur les acteurs se trouvent désormais sous la domination des acteurs politiques se servant du statut de l’institution à des fins politiques.

S’attacher à examiner les désordres d’une institution à travers l’étude des transgressions de ses normes sociales, a conduit à mettre au jour la confrontation singulière, en matière d’instrumentalisation des dispositifs électoraux par les acteurs politiques impliqués notamment les représentants des partis politiques. L’institution d’une organisation ne se réduit pas à un aspect purement juridique et légal, c’est-à-dire une construction ou une codification essentiellement juridique contenue dans la législation d’un État. Les normes institutionnelles qui régissent leurs fonctionnements sont en grande partie implicites et purement sociales ou infra légales.

La présence des partis politiques au sein des commissions électorales indépendantes fait l’objet de débat à travers le jeu d’intérêts qui peut résulter de la nature de leurs compositions. Cette soi-disant indépendance est remise d’ailleurs en cause par deux éléments :

  • le premier c’est le rôle que va conserver les différents ministères territoriaux dans ces pays qui vont garder un rôle très important dans les processus électoraux ;
  • ensuite, du fait de la nature des commissions électorales, la compétition politique va se déplacer et désormais la manifestation de l’appartenance politique sera au cœur de ces institutions.

Les administrations électorales deviennent donc asphyxiées par la surreprésentation des partis politiques. En d’autres termes, ces commissions vont continuer la compétition politique entre les partis politiques par d’autres moyens. Par ce que finalement elles regroupent, les représentants des partis politiques et donc, l’indépendance va venir de la capacité des membres à se neutraliser. C’est-à-dire on a d’un côté les représentants de l’opposition, de l’autre ceux de la majorité. Et dans une certaine manière, cela peut favoriser un équilibre, sauf que, on se rend compte que ce modèle conduit finalement à la paralysie de l’administration électorale. Les conflits d’intérêts entre partis au pouvoir et les partis de l’opposition se transforment en véritable crise politique à chaque élection.

Cette forme de configuration des commissions ne garantit ni la transparence ni l’efficacité des institutions. Une commission électorale politique (configuration politique) n’est pas la solution qui garantit la crédibilité du processus électoral étant donné que chaque partie défendra son propre intérêt et la transhumance politique peut créer le déséquilibre des forces au sein de l’institution, de même que la corruption et l’incapacité de certains commissaires.

Quelles reformes pour une meilleure gestion ? 

Dans le recueil des normes internationales pour les élections de la Commission européenne de novembre 2007, les élections sont comme un exemple de mise en application des droits de l’homme. Réussir les processus électoraux démocratiques fait partie de la mise en place d’un système de gouvernement qui veille au respect des droits de l’homme, à l’État de droit et au développement d’institutions démocratiques. À cet égard, les normes internationales pour les élections, établies par des traités universels et régionaux et par des engagements politiques, offrent une base pour l’évaluation d’un processus électoral.

En restant dans un cadre normatif de notre analyse, nous dirons qu’une administration électorale doit être la plus neutre, la plus professionnelle possible. Mais, à partir du moment où l’on met des représentants des partis politiques même s’ils sont de la majorité et de l’opposition, cela contribue malheureusement à politiser l’administration électorale dans sa totalité. C’est dans cet élan, au regard du niveau d’avancement de la superstructure africaine dans le domaine électorale, que nous proposons de verrouiller ces ambiguïtés issues de cette forme de configuration en essayant de relever le niveau et adopter quelques postures favorisant une adaptation de nos solutions à la réalité politique africaine :

  • le rejet de toute configuration politique des organes (qu’elle soit de la mouvance ou de l’opposition) ou limiter la responsabilité de tout organe politisé à une simple supervision (comme c’est le cas superficiel du Mali) et non pas à l’organisation et la gestion entière du processus électoral ;
  • la spécialisation des acteurs impliqués dans l’organisation et la gestion des élections. La connaissance des principes et mécanismes électoraux doit être mise en avant pour le choix des membres des commissions, mais aussi des démembrements qui constituent la continuité de l’organe central ;
  • le recrutement des commissaires non pas par une délégation des partis politiques, mais par voie de concours. En établissant de façon très claire les termes de références, les qualifications requises et les modalités de participation ;
  • la mise en place de mécanismes permettant une autonomisation et une indépendance financière vis-à-vis des partenaires et institutions internationales. Privilégier la formation des membres est une façon d’amorcer le processus d’autonomisation technique des différentes administrations électorales. L’indépendance telle qu’elle est présentée aujourd’hui a perdu tout son sens. Elle ne peut être effective que quand la capacité d’auto prise en charge sur le plan technique et technologique ainsi que sur le plan financier est constatée.
  • L’autonomisation des acteurs dans la gestion des processus électoraux sans l’appui techniqueinternational. La plupart des pays d’Afrique utilisent une technologie internationale sur l’ensemble des étapes essentielles des élections (logiciel d’enrôlement des électeurs, configuration des serveurs, élaboration des bases de données, appui à la centralisation des données, fourniture de matières informatique, etc.) ;
  • le renforcement des capacités de production intellectuelle des institutions impliquées. Inciter les membres de l’ensemble des institutions impliquées à organiser des ateliers de réflexions sur les solutions envisageables à chaque étape, mais également à s’auto évaluer pour identifier les déficits en matière de formation et d’assistance.
  • La remise à niveau des connaissances sur les principes fondamentaux des élections et la vérification périodique des indicateurs de progrès. En étudiant le profil des membres des commissions électorales, on se rend compte de la nécessité de formation sur les principes électoraux, mais également sur la mise en œuvre de tout programme.
  • La formation continue des démembrements et l’établissement d’une connexion entre la base et le sommet. La configuration et les avantages de formation des organes centraux doivent être les mêmes que les démembrements. Un déséquilibre ou un écart considérable peut constituer un handicap et source de confusion et donc interroge sur la crédibilité de toute l’institution.

Il est important de retenir que dans le souci de répondre aux exigences internationales en matière électorale, ces pays sont entrés dans un processus d’assimilation des standards internationaux et ont favorisé la forte implication des partis politiques dans l’organisation et la supervision des élections, en faisant comprendre que ces institutions peuvent tenir leurs crédibilités de leurs compositions, cependant, nous pouvons en convenir que cela est largement insuffisant. La crédibilité d’une institution électorale se bâtit à partir de sa capacité à identifier des difficultés rencontrées, sa capacité de gestion de ces difficultés, la production d’idées neutres, et une volonté manifeste de transparence qui s’inscrit dans la continuité.

Nous pouvons considérer que l’appui des partenaires techniques et financiers aux processus électoraux constitue un soutien fort pour les différents gouvernements dans le redressement démocratique des pays. L’assistance technique financée par les donateurs peut relever la qualité de l’administration électorale. Car, dans un sens commun, cet appui externe vise généralement à aider ces pays à retrouver la normalité constitutionnelle et institutionnelle, à rebâtir la confiance entre les acteurs, la mise en application des standards internationaux dont le but principal est celui de rehausser, l’équité et l’intégrité des processus électoraux, le transfert de compétences, le renforcement des capacités des OGE ainsi que de l’assistance financière.

Cependant, cette dépendance met les pays dans une situation de tutelle vis-à-vis des bailleurs et explique donc comment ces pays sont parvenus à une politisation complète ou partielle des administrations électorales qui est avant tout l’une des volontés manifestes de la communauté internationale suite à l’échec des administrations territoriales dans l’organisation des élections.

En tout état de cause, les enjeux de la politisation des institutions électorales sur la base de l’équilibre des forces politiques se trouvent à deux niveaux :

D’abord, des enjeux de crédibilité et de transparences conformément aux exigences et normes internationales ainsi que de la jouissance d’un appui financier et technique de la part des bailleurs de fonds.

Ensuite, cette politisation (une composition anachronique) loin de créer un environnement idéal d’organisation d’élections compétitives sans embûches, s’est révélé comme un handicap au fonctionnement des administrations électorales à travers le jeu d’intérêts de ses membres, l’absence de neutralité, et le problème de définition du statut des représentants des partis politiques censés être des commissaires de ces organisations et non des membres de partis politiques.

Comment expliquer alors que la solution au problème de transparence des élections qui consistait à impliquer davantage les partis politiques dans l’organisation et la gestion des processus électoraux est aujourd’hui un problème majeur dans le fonctionnement des administrations électorales ? Pourrait-on qualifier la forte implication de la communauté internationale à travers ses recommandations et les conditions à remplir pour le soutien au processus électoral comme une “injonction” à la démocratie ?

Saikou Oumar BALDE

Politologue Directeur du CER-Guinée

Spécialisé sur les OGE en Afrique de l’Ouest

(Organisations de Gestion électorales)

Résident à Paris

www.cerf-guinee.com

cerf@cerf-guinee.com

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